Høringsuttalelser fra Juss-Buss om ny uførestønad og ny alderspensjon til uføre.
Regjeringen Bondevik II oppnevnte ved kongelig resolusjon av 5. august 2005 et utvalg som har hatt som mandat å vurdere framtidens uføreordning. Utvalget la fram sin utredning 16. mai 2007. Det vises til høringsbrev av 11.juni 2007.
Juss-Buss har kommet med følgende merknader til forslaget om lovendringer med sikte på et mer effektivt og brukervennlig uførestønadssystem:
Kapittel 11 En bedre uføreordning
11.4 Det medisinske inngangsvilkåret
Utvalget foreslår at dagens ordning med oppfyllelse av et medisinsk vilkår som en nødvendig, men ikke tilstrekkelig betingelse for inngang i uføreordningen opprettholdes. Det foreslås ikke innstramminger i dagens medisinske vilkår, og det pekes på det hensiktsmessige i å nedtone det medisinske vilkåret i uføresaker, i betydningen å legge til rette for prosesser som i større grad retter oppmerksomhet mot de mulighetene som finnes i arbeidslivet.
Juss-Buss er enig i at det viktigste fokuset i arbeidet for å motvirke et press på uføreordningen bør rettes mot tiltak som tilrettelegger for og følger opp mulighetene den enkelte har for å utnytte og øke sin arbeidsevne. Vi mener at innstramminger og økt fokus på de medisinske vilkårene vil kunne få uheldige konsekvenser med hensyn til rettssikkerhet og likebehandling. Eksempelvis vil personer med samme reelle tap av arbeidsevne som følge av sykdom kunne komme ulikt ut hva gjelder rett til uføreytelse. Dette fordi noen sykdomskategorier sikrere enn andre kan påvises objektivt, uten at dette nødvendigvis sier noe om sykdommen eller skadens hemmende virkning for den enkelte. Det vil etter Juss-Buss syn være uheldig også av rene velferdshensyn at færre av de som har et behov på ytelse grunnet svekket inntektsevne får sitt behov dekket. Samlet sett vil dette være problematisk rettsikkerhetsmessig.
11.4.4 Inngangsvilkårene for eldre
Juss-Buss er enig i at det ikke vil være hensiktsmessig ressursbruk å fastsette særskilte inngangsvilkår for eldre. En bør her legge særlig vekt på at eldre uføre som ikke oppfyller de strengere vilkårene, og heller ikke har anledning til å gå av med pensjon fra fylte 62 år vil komme i en forverret økonomisk situasjon. Dette vil som utvalget nevner kunne skape en terskeleffekt hvor det kan oppleves som avgjørende å bli innvilget uføreytelse før denne aldersgrensen istedenfor å stå i arbeid så lenge det lar seg gjøre.
11.4.5 Inngangsvilkårene til garantiordningen for unge uføre
Utvalget forutsetter at garantiordningen for unge uføre skal videreføres og ønsker
å styrke innsatsen for unge funksjonshemmede som står i fare for å bli uføre gjennom god tilrettelegging og oppfølging for å øke arbeidsevnen. Juss-Buss mener at bestemmelsen om strengere medisinsk vilkår for å omfattes av garantiordningen enn for uføreordningen ellers, bør utgå. Vi er enig med utvalgets flertall i at ordningens formål, å sikre uføre en ytelse høyere enn minsteytelsen, tilsier at det ikke bør stilles strengere krav til den medisinske årsaken til uførheten her enn ellers etter folketrygdloven.
På denne bakgrunn er vi i uenig i mindretallets syn at inngangsvilkårene sammen med hele ordningen bør vurderes med sikte på å begrense tilstrømmingen til ordningen. Juss-Buss mener ordningen er med på å ivareta viktige interesser for en utsatt gruppe, og at måten å begrense tilstrømmingen i en slik ordning ikke bør være å stramme inn på inngangsvilkårene slik at flere med et faktisk behov faller utenfor, men heller sette inn ressurser på arbeidsrettede tiltak for gruppen, slik at det for flere kan bli et redusert behov for støtte.
11.5. Roller og ansvarsfordeling
Juss-Buss er enig i at Arbeids- og velferdsetaten bør ha hovedansvaret for kartleggingen av de ulike arbeidsmuligheter som reelt finnes der hvor funksjonsevnen er nedsatt, i et samarbeid med den enkelte og aktørene i arbeidslivet. Det synes også klart at den endelige fastsettelsen av arbeidsevnen i hvert tilfelle bør ligge hos Arbeids- og velferdsetaten, nødvendigvis til en viss grad basert på skjønn. Juss-Buss vil allikevel understreke at det er helt avgjørende at det følger en styrket innsats på faktisk kunnskap og kompetanse i forvaltningen med et slikt ansvar. Samtidig er det viktig at det gis tilstrekkelig adgang til å overprøve skjønnsutøvelsen, på en måte som tilfredsstiller krav til rettssikkerhet og likebehandling.
Når det gjelder legens rolle i vurderingen av arbeidsevnen, er det etter Juss-Buss’ oppfatning viktig at det ved skjønnsavgjørelsen må legges forsvarlig vekt på dennes uttalelser om forhold som er av betydning for søkers muligheter til å få innvilget uførestønad, også utover det som følger av en ren funksjonsvurdering. Man har i utredningen reist spørsmålet om behandlende lege står for nær pasienten til å kunne foreta en nøytral vurdering av om arbeidsevnen/inntektsevnen er varig nedsatt på grunn av helseproblemer. Juss-Buss mener at tilsvarende spørsmål må kunne reises vedrørende Arbeids- og velferdsetatens uavhengighet i forbindelse med deres rolle i å fastsette både arbeidsevne og uføregrad som vil gi en rett til ytelser.
Juss-Buss er i mot forslag om at søkere på uførestønad obligatorisk skal vurderes av uavhengige leger som ikke kjenner pasienten. Dette gjelder enten disse er ansatt i forvaltningen eller ikke. Det vil normalt sett være pasientens egen fastlege som har best forutsetning for å vurdere den enkeltes medisinske situasjon. Det vil også kunne være uheldig for tillitten til systemet og vurderingene dersom legene ikke oppleves å være på pasientenes side, men mer distanserte representanter for det offentlige.
Juss-Buss er enig i at det bør utarbeides retningslinjer for legens vurderinger av funksjonsevnen i uføresaker, slik at Arbeids- og velferdsetaten har et forsvarlig kvalitativt grunnlag for sin skjønnsutøvelse, og at pasienten sikres at de relevante momenter i uføresøknaden belyses.
11.6 Attføringskravet
Juss-Buss støtter i hovedsak utvalgets vurderinger og forslag under dette punktet. Det er viktig at den enkeltes rett til hensiktsmessig attføring sikres, og at det dokumenteres hvilke tiltak som er iverksatt for å øke arbeidsevnen og hvilke vurderinger som er gjort. Slik dokumentasjon vil være nyttig for å kunne ettergå og etterprøve om gode intensjoner om en bedre kvalitet på attføringen følges opp av en hensiktsmessig praksis. Det er allikevel viktig å påse at reglene utformes på en slik måte at kvantiteten på dokumentasjon ikke blir like viktig i attføringsprosessen som kvaliteten på attføringen.
11.7 Krav til omfang av nedsatt inntektsevne (uføregrad)
Juss-Buss støtter utvalgsflertallets forslag til forsøk med senkede krav til uføregrad for å få uføreytelse. En slik ordning vil være helt i tråd med et ønske om at flest mulig utnytter sin arbeidsevne fullt ut. Samtidig vil folk med en uføregrad lavere enn 50 % på denne måten få en hjelp til inntektssikring og en fortsatt arbeidstilknytning på et tidlig tidspunkt. Dette vil kunne motvirke at personer med lav uføregrad havner i økonomisk og sosialt uføre fordi de må bære hele kostnaden for reduksjonen i inntektsevnen selv.
Juss-Buss er i forlengelsen av dette enig i flertallets syn på hensynet til logisk sammenheng i uføreordningen. Dette tilsier at det ikke bør være slik at en person med en uføregrad på 40 % må bære 60 % av inntektstapet selv, mens en som er 50 % ufør eller mer oppnår en kompensasjon på 66 % for inntektsreduksjonen.
11.8 Obligatorisk revurdering av uføreytelser
Juss-Buss er enig med utvalget i at det ikke er hensiktsmessig ressursbruk å innføre obligatorisk revurdering av uføreytelser. Utvalgets forslag om å ta stilling til revurdering i det enkelte tilfellet i forbindelse med at vedtaket om uføreytelse fattes er heller å foretrekke, forutsatt at vurderingene rundt dette gjøres på et forsvarlig medisinsk grunnlag.
Juss-Buss støtter utvalgets forslag om at den nye tidsbegrensede inntektssikringsordningen i folketrygden bør åpne for at personer kan motta stønad også i en periode etter at hensiktsmessig behandling og arbeidsrettede tiltak er avsluttet, inntil fremtidig arbeidsevne er avklart.
Kapittel 12 Modell for uføreytelse
Når det gjelder de foreslåtte endringer i folketrygdloven av 28. februar 1997 nr. 19 kapittel 10, 11 og 12 om stønad ved uførhet, stiller Juss-Buss seg i utgangspunktet positive til de endringer som foreslås. Juss-Buss ønsker imidlertid å komme med merknader til enkelte foreslåtte endringer:
12.3 Utforming av hovedmodellene
Det blir foreslått å benytte pensjonsmodell eller inntektserstatningsmodell for beregning av inntektsgrunnlaget for stønad til uføre. Ved valg av modell blir problemstillingen å støtte lavtlønnede (et overtall av kvinner) eller støtte de med at langt arbeidsliv (et overtall av menn). Det er pensjonsmodellen som er utgangspunktet i dagens trygdeordning, og ut ifra figur 12.2 i utredningen hadde menn i 2003 rundt ”14 prosent høyere uførepensjon enn gjennomsnittet, mens kvinner har rundt 12 prosent lavere uførepensjon enn gjennomsnittet”. Med inntektserstatningsmodellen vil kvinner og unge uføre være vinnerne ettersom de to gruppenes uførepensjon i gjennomsnittet er anslått å stige mest.
Etter en vurdering av pensjonsmodellen og inntektserstatningsmodellen deler Juss-Buss utvalgets syn i stor grad. Som utvalget kommer til vil en inntektserstatningsmodell med tilnærming mot korttidsytelsesmodellen gjøre uføresystemet i Norge mer oversiktelig for bruker og saksbehandler. En forenkling av systemet vil medføre at brukere får en bedre forståelse for sine rettigheter og mer effektivt kan hevde dem. Samtidig vil likhetene mellom korttids- og langtidsytelsene medføre at arbeidet til saksbehandlerne blir mindre komplisert og dermed fremmes en raskere og sikrere saksbehandling. Et samlet resultat er større rettsikkerhet i saker om uførhet.
Juss-Buss mener det vil virke negativt å gå bort fra et fokus på lang yrkestid ved at det vurderes å ta de tre gjennomsnittlig beste av de fem siste årene før søknadstidspunkt i betraktning ved beregning av inntektsgrunnlaget for stønaden. I velferdspolitikken i Norge i dag er det et gjennomgående formål at flest mulig skal være i jobb så lenge som mulig. Juss-Buss mener at en signaleffekt av å gå bort fra en ordning som belønner lang arbeidstid kan virke svekkende på arbeidslyst. Utvalget påpeker at det ikke er nødvendig å belønne de som velger at langt arbeidsliv. Juss-Buss mener at argumentet strider mot NAV- reformens formål og den generelle holdningen i samfunnet om å fremme arbeidslyst. Omsorgsarbeidende og mennesker som har vært ute av arbeidslivet periodevis før en uførhet treffer inn, taper spesielt mye på en slik ordning, herunder kvinner som faller under denne kategorien i størst grad. Ved at ektefelletillegget foreslås fjernet under punkt 12.5.6 vil dette kombinert ramme de som har syke ektefeller og som i tillegg har valgt bort yrkesliv til fordel for omsorgsarbeid, urimelig hardt. Juss-Buss mener at ektefelletillegget må beholdes.
Forslag om en inntektserstatningsmodell hvor inntektsgrunnlaget beregnes med gjennomsnittet av de tre beste av de åtte siste årene før søknadstidspunktet mener Juss-Buss vil gagne de som tidligere falt utenfor, herunder kvinner som har vært hjemme/omsorgsarbeidene en tid og de som av andre grunner har vært ute av arbeidslivet i perioder. I tillegg gir en periode på åtte år et mer representativt vurderingsgrunnlag for inntektssituasjonen til et stort flertall av uføre, til forskjell fra en periode på fem år som i den store sammenheng er svært kort. En tenkt situasjon kan være en mannsperson på 58 år som har hatt et stabilt arbeidsliv på 32 år med gradvis lønnsøkning. I løpet av de siste fem årene har kona blitt alvorlig syk og mannen har sett seg nødt til å trappe betraktelig ned på arbeidet. De tre siste årene har han bare arbeidet rundt 30 %, men kona er på bedringens vei og han planlegger å trappe opp til en full stilling de neste to årene. Kona har imidlertid ikke oppfylt vilkårene for omsorgsarbeider så de mottar ikke støtte fra trygden for omsorgsarbeidet. Mannen faller på isen og får betraktelige skader som gjør ham 100 % ufør. Når uførestønad skal utmåles er det klart at mannens inntektsbilde vil gi et feil bilde dersom det kun er de fem siste årene før uførheten som vurderes. En periode på åtte år gir imidlertid et generelt mer balansert inntrykk av mannspersonen og personer generelt sin inntektssituasjon.
Når utvalget kommer til at utgiftene muligens vil økes med en inntektserstatningsmodell som tar de siste åtte årene i betraktning ved vurderingen av inntektsgrunnlaget, mener Juss-Buss at forskjellen til en modell som kun tar de fem siste årene i betraktning ikke er betraktelig. Det er ligningen som er utgangspunktet for beregningen, og det er ikke betydelig mer kostbart for en saksbehandler å behandle åtte års ligning enn fem år. Spesielt ikke når man tar i betraktning at man med den nåværende ”pensjonsmodellen” tar alle år med registrert ligning med i beregningen. Med samme begrunnelse vil en åtte-års beregning ikke være mer komplisert enn en fem-års beregning.
Utvalget foreslår at kompensasjonsgraden settes til 66 prosent. Juss-Buss stiller seg bak begrunnelsen som er presentert i utredningen. Hvorvidt ytelsen skal skattelegges som lønn avhenger av hvilket nivå skattetrekket kommer på. Problemstillingen er ikke utredet tilstrekkelig og Juss-Buss kan derfor ikke ta et klart standpunkt til spørsmålet. Det er imidlertid klart at ytelsen etter skatt ikke må bli lavere enn i dag.
12.4 Forskjeller mellom de to hovedmodellene
EKSPORT
Juss-Buss mener at muligheten for å eksportere langvarig uføreytelse er viktig for å ivareta i det nye systemet. På dette området er ikke korttidsytelsene sammenlignbare med en langvarig ytelse. For korttidsytelsene er en innskrenket mulighet til å eksportere ytelser begrunnet i at trygdekontoret skal kunne følge opp den enkelte og kontinuerlig vurdere tiltak. Målet med en slik prosess er å få trygdeklientene ut i arbeid. For uførepensjon er det på det rene at stønadsmottakeren har varig sykdom, skade eller lyte som forårsaker nedsatt inntektsevne/arbeidsevne. Mange har også vært i gjennom flere tiltak under attføring og rehabilitering, og for de som ikke har gjennomgått en form for tidsbegrenset stønadsordning er det fordi det er klart at slike tiltak ikke vil være hensiktsmessige. Formålet bak stønaden er ikke nødvendigvis at stønadsmottakeren skal ut i arbeidslivet, men å tilrettelegge økonomisk for at vedkommende skal mestre en hverdag med helsemessige hindringer. I dag er det muligheter for stønadsmottakere av uførepensjon å eksportere ytelsen til utlandet. Begrunnelsen er ofte at vedkommendes helse forbedres i varmere strøk. Derfor kan ikke stønadsordningene sammenlignes ved spørsmål om eksportering av ytelser, og mottakere av uførestønad må fortsatt ha samme mulighet til å eksportere ytelsen som i dag. Det er viktig at arbeidet om å tilnærme den langvarige uføreordningen til de tidsbegrensete ordningene ikke går på bekostning av de særegne rettigheter som varig uføretrygdede har i dagens lov om folketrygd.
Utvalget ønsker å kreve tilknytning til Norge for å forhindre misbruk av ytelsene. Faren for at innvandrere skal utnytte systemet er spesielt nevnt. I begrunnede tilfeller kan en innskrenket mulighet til å eksportere stønad forsvares. I tillegg viser utvalget til at det trolig vil være flere som omfattes av den nye uførestønaden enn uførepensjon, og at det derfor vil bli behov for å innskrenke muligheten til å eksportere. I utgangspunktet mener Juss-Buss at krav om tilknytning kan kreves for tilfeller som vil bli omfattet av den nåværende uføreordningen slik at vurderingsnormen videreføres. Til slutt mener Juss-Buss at reglene om eksport ikke bør bli strengere dersom ytelsen i realiteten ikke endres.
Videre anser Juss-Buss det som mangelfullt at eventuelle endringer av reglene om eksport av ytelser ikke er utredet i større grad. Dette medfører vanskeligheter med å ta standpunkt til eventuelle forandringer.
ENKELHET
Juss-Buss er positiv til en forenkling av systemet, nærmere bestemt å benytte en ”inntektserstatningsmodell” og å ”frikoble beregningen av uføreytelsen fra beregningen av alderspensjonen”. Argumentet om at positive inntektsmessige konsekvenser av å vende tilbake til arbeidslivet vil virke forlokkende på uføretrygdede er imidlertid ikke holdbart. Det er ikke tvil om at det store flertall av uførepensjonerte ikke er i arbeid på grunn av en dokumentert sykdom, skade eller lyte. En følge er at vedkommende ikke har valgmuligheten om å vende tilbake til arbeidslivet, selv om en ønsker det. På samme grunnlag er det heller ikke et tungtveiende hensyn at ordningen forenkler prosessen ved retur til den nye tidsbegrensede inntektssikringsordningen.
KONKLUSJON
Juss-Buss mener at tilpasninger for beregningsreglene er nødvendige for å få et oversiktelig system. Men det er et sentralt hensyn at brukernes interesse ikke lider under tilstrebing etter en forenklet ordning. Imidlertid er det viktig at det er et skille mellom den tidsbegrensede ordningen og den langvarige ordningen slik at det er klart at dette er to ulike stønadsordninger.
12.5 Ny uføreytelse i folketrygden
12.5.1
BARNETILLEGG
Vedrørende barnetillegg tar Juss-Buss samme standpunkt som mindretallet som mener at det må være behovsprøvd.
AVKORTNING
Vedrørende avkortning mot arbeidsinntekt støtter Juss-Buss mindretall 2 i begrunnelse og forslag.
12.5.2 INNTEKTSGRUNNLAG
Juss- Buss er skeptisk til en at inntektsgrunnlaget skal starte på søknadstidspunktet. Konsekvensene av en slik ordning er ikke utredet, og virker dermed ikke særlig gjennomtenkt. Juss-Buss vurderer at et regelverk med utgangspunkt i søknadstidspunkt vil virke negativt for et stort antall uføretrygdede. Som utvalget selv påpeker i utredningen blir uføretrygdedes uføretidspunkt vurdert skjønnsmessig i et stort antall saker. Dette tilsier at det er vanlig at en er varig ute av stand til å arbeide og tjene til livets opphold på et tidligere tidspunkt enn ved fremsettelse av søknad. Det er på det rene at en ordning som er foreslått vil spare staten for utgifter, men hensikten bak trygdeordningen om å erstatte tapt inntekt svekkes betydelig. Juss-Buss slutter seg dermed til utvalgets syn på at inntektsgrunnlaget baseres på uføretidspunktet.
12.5.3 ØVRE GRENSE FOR INNTEKTSGRUNNLAGET
Juss-Buss mener at dagens ordning bør videreføres. En øvre grense på 6G går utover et stort antall medlemmer i trygden og en kan forvente at det reageres mot en slik endring. Høytlønnede taper på dette punktet og konsekvensen kan bli at medlemmer med høy lønn ”melder seg ut” av folketrygden og i større grad benytter seg av private ordninger. Faktum er at det er en ”inntektserstatningsmodell”, og som ordlyden tilsier skal stønaden i stor grad gjenspeile medlemmets inntektssituasjon. Det er som sagt en øvre grense, men Juss-Buss mener det må være rom for å kompensere også for de medlemmene av folketrygden som har høyere lønn enn gjennomsnittet. Høy lønn er ofte ensbetydende med større ansvar og bidrag i arbeidslivet. De som har høyere lønn har i mange tilfeller også en livsstil med høye utgifter som ikke forsvinner selv om en blir ufør en periode.
12.5.6 FORSØRGINGSTILLEGG
Barn
Juss-Buss stiller seg i hovedsak bak mindretallets vurdering, begrunnelse og konklusjon.
Ektefelle
Juss-Buss mener at ordningen med ektefelletillegg må videreføres. Det er en liten gruppe som mottar tillegget (1 %), og denne gruppen vil rammes hardt dersom tillegget avvikles.
Forsørgingstillegget for ektefeller er behovsprøvd og blir kun tildelt de med dårlig økonomi. Ved en innsparing i systemet ser Juss-Buss det ikke som ønskelig at en gruppe med allerede økonomiske vansker skal utsettes. En virkning kan bli at de som nå mottar ektefelletillegg vil benytte andre stønadsordninger, som for eksempel sosialstønad, for å klare seg økonomisk. I tillegg er det så få som mottar behovsprøvd ektefelletillegg, så innsparingen vil ikke bli betydelig.
12.5.7 AVKORTNING VED ENDRING AV ARBEIDSINNTEKT
Juss-Buss er i all hovedsak enig med mindretallet i begrunnelse og konklusjon om en ordning som innebærer proporsjonal avkortning med et toleransebeløp på 0,5G.
12.6 NAVN PÅ UFØREYTELSEN
Juss-Buss er enig med utvalget i å kalle den nye uføreytelsen for ”uførestønad”.
13.5 Nærmere om modell 67 og modell 62
Juss-Buss støtter utvalgets mindretall i valg av modell 67. Det legges vekt på at denne modellen trolig vil skape minst behov for særskilte overgangsregler i en meget lang overgangsperiode. Juss-Buss legger også vekt på at modell 67 gir de sterkeste arbeidsinsentivene og sender de sterkeste signalene om betydningen av å opprettholde en høy gjennomsnittelig pensjoneringsalder. Utvalgets flertall påpeker at ”uføretillegget er et uttrykk for at 62 år ikke er en ”normal” pensjoneringsalder”. Dette er etter Juss-Buss’ syn ikke noe godt argument, ettersom signaleffekten av å faktisk bli alderspensjonist vil være det overskyggende. Videre legges det vekt på at uføretillegget vil måtte få en komplisert utforming og være vanskelig å forstå for den enkelte. Som det kommer frem av beregningene vil personer med høye inntekter komme best ut med modell 62, mens personer med lave inntekter eller kort opptjeningstid vil få høyest pensjon med modell 67. Det er et viktig poeng for Juss-Buss at modell 67 i større grad enn modell 62 bidrar til å redusere forskjellene i samfunnet.
Juss-Buss er enig i utvalgets vurdering om at man bør avvente utviklingen av praksis til noen år etter 2010 før eventuelt utformes en skjerming fra levealdersjusteringen for alderspensjonister som kommer fra uføreordningen.
Med vennlig hilsen,
for Juss-Buss
_______________ __________________
Mina Luhr Gard Kvernmo
_______________
Andreas Moen