print logo

4.7.2006 Høringsuttalelse til forslag om lov og forskrift for Trandum utlendingsinternat

Vi viser til høringsbrev av 4.7.2006. Nedenfor følger Juss-Buss’ uttalelse. Uttalelsen 
tar for seg lov- og forskriftsforslaget under ett.

 

 
 
1. Innledning
 
Vi vil berømme departementet for å ha tatt initiativ til å regulere rammene for driften av utlendingsinternatet i lov og forskrift. Mye positivt følger av forslaget som er fremmet, særlig at forvaltningslovens rammer nå skal gjelde for driften av internatet. Vi er også positive til forslaget om å opprette et tilsynsråd. Dette er et viktig tiltak for å styrke de internerte utlendingenes rettssikkerhet.
 
På den annen side stiller vi oss kritisk til den gjennomgående begrensingen i utlendingens rettigheter under oppholdet, særlig formuleringen ”så langt det er praktisk mulig” som er gitt en sentral stilling i de nye bestemmelsene. Videre anser vi det som nødvendig å presisere enkelte av bestemmelsene som gjelder personer som er internert over lengre tid. Vi mener også at det må klargjøres hva som ligger i at besøkende kan visiteres, og at det må gå klart fram av forskriften at begrensning i retten til besøk, korrespondanse og telefonsamtaler bare skal skje når kontroll ikke er tilstrekkelig.
 
 
2. Begrensning av rettighetene grunnet praktiske hensyn
 
De internerte gis etter lov- og forskriftforslaget visse rettigheter: Rett til besøk, telefonsamtaler, postsendinger, privatliv, fellesskap med andre utlendinger, fysisk aktivitet, opphold i friluft, religionsutøvelse og private eiendeler. Rettighetene begrenses imidlertid av praktiske hensyn, ved at de bare gjelder ”så langt det er praktisk mulig”.
 
Et av hovedhensynene bak denne lov- og forskriftsfestingen er at utlendingens rettigheter og politiets rammer for kontroll og maktbruk klart skal framgå av loven. Etter vår mening tilfredsstilles ikke dette hensynet slik rettighetsbestemmelsene nå er formulert. Henvisningen til praktiske hensyn fører til at rettighetspreget i loven og forskriften utvannes, ved at den kompetente myndighet ved utlendingsinternatet til enhver tid vil kunne bruke dette som hjemmel for å begrense utlendingens rettigheter. Hensynet til at utlendingen skal kunne forutberegne sin rettsstilling taler imot å benytte denne vage formuleringen.
 
Det er nødvendig at hjemmelen for å gripe inn i rettighetene er klart formulert, både av hensyn til legalitetsprinsippet og av hensyn til Norges forpliktelser etter Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (EMK). En rekke av bestemmelsene i departementets forslag til forskrift berører individets grunnleggende rettigheter etter EMK. Dette gjelder både forskriftens §§ 9, 10 og 14, henholdsvis om retten til privatliv og korrespondanse (EMK art. 8) og tanke, samvittighets og religionsfrihet (EMK art. 9). Av konvensjonsbestemmelsene og praksis fra Den europeiske menneskerettighetsdomstolen (EMD) følger det vilkår for å gripe inn i disse rettighetene. Av konvensjonsbestemmelsene følger det at inngrepet må være i samsvar med lov, samt være ”nødvendig i et demokratisk samfunn” av hensyn til nærmere oppstilte legitime formål. EMD har i tillegg presisert lovkravet slik at lovbestemmelsene må være tilgjengelige og tilstrekkelig presist formulerte, jf. for eksempel dommen Sunday Times v. UK A 30 (1979).
 
Juss-Buss har ingen innvendinger mot de aktuelle restriksjonene der dette følger av loven. EMKs vilkår da må anses som oppfylt. Vi mener imidlertid at henvisningen til praktiske hensyn innskrenker utlendingens rettigheter på en måte som kan komme i konflikt med kravene til presis formulering som EMD stiller. En vurdering av denne lovgiverteknikken sett opp mot vilkårene i EMK er i alle tilfeller ikke kommet til uttrykk i høringsbrevet.
 
Vår innvending gjelder følgende bestemmelser i departementets forslag:
 
1.      Generalbestemmelsen i forslag til ny utlendingslov § 37d tredje ledd
2.      Rett til besøk – forskriftens § 8
3.      Rett til telefonsamtaler og postsendinger – forskriftens § 9
4.      Rett til privatliv – forskriftens § 10
5.      Rett til fellesskap med andre utlendinger – forskriftens § 12
6.      Rett til fysisk aktivitet og opphold i friluft – forskriftens § 13
7.      Rett til religionsutøvelse og livssynsutøvelse – forskriftens § 14
8.      Private eiendeler – forskriftens § 15
 
Vi mener at formuleringen ”så langt det er praktisk mulig” bør strykes fra disse bestemmelsene. Slik unngår man at rettighetene mister sitt innhold, og man tilfredsstiller klarhetskravene som følger av EMK og EMDs praksis.
 
Utlendingsinternatet vil etter dette fremdeles ha anledning til å innskrenke utlendingens grunnleggende rettigheter. Med unntak av retten til fellesskap, vil de nevnte rettighetene kunne begrenses ”når dette er nødvendig av hensyn til ro, orden eller sikkerhet eller for å sikre iverksetting etter § 41”, jf. forslaget til ny ul. § 37d fjerde ledd bokstav a–d. Rettigheten oppstilt i forskriftens § 12 (fellesskap med andre utlendinger) vil kunne innskrenkes ”når det er strengt nødvendig for å opprettholde ro, orden eller sikkerhet, eller sikre iverksetting etter § 41, og andre mindre inngripende tiltak forgjeves har vært forsøkt eller åpenbart vil være utilstrekkelig”, jf. forslaget til ny ul. § 37d femte ledd, bokstav  a–c.
 
De nevnte bestemmelsene innledes med formuleringen ”så langt det er praktisk mulig og ikke annet følger av utlendingsloven § 37d”. Denne måten å formulere bestemmelsene på gir et inntrykk av at de praktiske hensynene og unntakene er primære, mens rettighetene er sekundere. Dersom departementet velger å beholde formuleringen ”så langt det er praktisk mulig”, mener vi at det må gå klarere fram at hovedregelen er at de internerte har rettigheter, mens begrensninger er unntak fra dette.
 
 
3. Presisering av rettigheter for lengeværende i internatet
 
De internerte oppholder seg gjennomsnittlig noe under tre døgn ved internatet. Enkelte er imidlertid internert i lengre tid, og ledelsen ved internatet anslår at langtidsoppholdene typisk varer mellom en og en halv til to måneder. Ved en anledning har en person oppholdt seg ved internatet i litt over ett år.
 
I forslaget til ny forskrift § 6 omtales noen generelle rammer for oppholdet ved internatet. Av bestemmelsens første ledd tredje punktum framgår det skal ”tilrettelegges særskilt for utlendinger som oppholder seg i internatet over lengre tid”. Slik tilrettelegging er også særlig presisert i § 13 om rett til fysisk aktivitet og opphold i friluft. Høringsbrevet inneholder ingen vurdering av hva som skal anses som ”lengre tid” etter §§ 6 og 13. Vi mener at en slik vurdering er nødvendig for å fastlegge innholdet av disse bestemmelsene.
 
Juss-Buss mener at det bør presiseres at også måltidene ved internatet særlig skal tilpasses de langtidsinternertes behov. Vi foreslår at det inntas et tillegg om dette i § 27 om mat og drikke, slik at denne bestemmelsen følger samme oppbygning som § 13 om rett til fysisk aktivitet og opphold i friluft.  
 
 
4. Særlig om forslaget til utlendingsloven § 37 d fjerde ledd bokstav c
 
Forslaget innebærer at internatet skal kunne kontrollere og begrense utlendingens besøk, telefonsamtaler og postforsendinger, når dette er nødvendig for å opprettholde ro, orden eller sikkerhet, eller sikre iverksetting etter § 41. Juss-Buss forstår behovet for å kontrollere utlendingens besøk og korrespondanse ut fra sikkerhetsmessige hensyn. Vi mener imidlertid at det må presiseres hva som ligger i at politiet kan ”visitere besøkende”, jf. forslaget til ul. § 37d fjerde ledd bokstav e og forskriftens § 8 annet ledd. Videre er vi kritiske til den foreslåtte hjemmelen for å begrense utledningens rett til besøk, telefonsamtaler og korrespondanse.
 
Det framgår av høringsbrevet at begrepet ”visitere” i forskriftens § 8 ikke innebærer avkledning av den besøkende. Dette bør også framgå av selve loven og forskriften. ”Visitasjon” er et vidt begrep, og å visitere en person er et betydelig inngrep i vedkommendes fysiske integritet. Det bør derfor gå tydelig fram hva som skal tillates som visitasjon. Det vil gi de ansatte mer konkrete rammer å forholde seg til når de visiterer besøkende. Samtidig vil det gi de besøkende et klarere bilde av hva de kan forvente av en slik kontroll. Begrepet ”visitere” vil kunne bidra til å avskrekke personer fra å komme på besøk, fordi det er uklart hvor inngripende visitasjonen vil være.
 
Når det gjelder adgangen til å begrense retten til å motta besøk og korrespondanse, bør man vurdere forslaget i lys av de tilsvarende regler i Kriminalomsorgen. Utlendingene befinner seg ikke ved internatet for å sone straff, og vi mener derfor at det er en vesensforskjell mellom et fengsel og et utlendingsinternat. Denne forskjellen bør gjenspeiles i lov- og forskriftsforslaget.
 
Straffegjennomføringslovens (heretter strgjfl.) § 30 slår fast at innsatte skal kunne sende og motta postsending så langt annet ikke følger av bestemmelsens påfølgende ledd. Etter bestemmelsens fjerde ledd kan Kriminalomsorgen nekte å utlevere eller sende postsending til eller fra innsatte. Slik begrensning kan bare foretas hvis sendingen inneholder opplysninger om planlegging eller gjennomføring av straffbar handling, unndragelse fra gjennomføringen eller handlinger som vil forstyrre ro, orden eller sikkerhet. Det presiseres imidlertid at innsatte bør gjøres kjent med den delen av sendingen som uten skade kan meddeles.
 
Vi vil også vise til strgjfl. §§ 31 og 32, som inntar en tilsvarende hjemmel for å begrense den innsattes anledning til å motta besøk og telefonere. For begrensning av disse rettighetene fremheves også et minste inngreps prinsipp: Det slås fast at besøk eller telefonsamtaler som er av stor betydning for den innsatte ikke bør nektes, dersom kontroll er tilstrekkelig for å tilfredsstille de oppstilte formål.
 
Nektelsesgrunnlagene i strgjfl. §§ 30 til 32 er uttømmende. Lov- og forskriftsforslaget går derfor lenger enn straffegjennomføringsloven og -forskriften i å begrense besøk, telefoner og postforsendinger. Vilkårene for begrensning og måten dette skal skje på er også klarere og mer utfyllende i Kriminalomsorgens regler enn i dette forslaget. Praktiske hensyn er ikke nevnt i straffegjennomføringsloven, og heller ikke i den tilhørende forskriften eller retningslinjene.  
 
Vi mener etter dette at det må framgå av forskriften at den klare hovedregelen er at besøk, telefoner og postforsendelser kan kontrolleres i de tilfellene §§ 8 og 9 stiller opp. Begrensning må være unntaket i helt spesielle tilfeller, og det må oppstilles klarere vilkår for når slik begrensning kan skje. Adgangen til å begrense rettighetene bør også være snevrere ved utlendingsinternatet enn i et fengsel.
 
 
5. Oppsummering
 
Juss-Buss forslag til endringer er altså følgende:
1. Formuleringen ”så langt det er praktisk mulig” bør strykes fra lovforslagets § 37 d tredje ledd, samt fra forskriftsforslagets §§ 8, 9, 10, 12, 13 og 14.
2. Departementet bør vurdere hva som skal anses som et opphold over ”lengre tid”, jf. forskriftens §§ 6 og 13.
3. Det bør presiseres i forskriftens § 27 at måltidene skal tilpasses de langtidsinternertes behov.
4. Det bør presiseres hvordan i begrepet ”visitere” i lovforslagets § 37d fjerde ledd bokstav e og forskriftsforslagets § 8 skal forstås.
5. Utlendingens besøk, telefoner og korrespondanse bør bare kunne begrenses i helt spesielle tilfeller, og adgangen til slik begrensning må være snevrere enn etter reglene i straffegjennomføringsloven med tilhørende forskrift og retningslinjer.
 
 
Med vennlig hilsen
for Juss-Buss
 
 
________________                                                                          ____________________         
Helle Falkenberg                                                                                                                Maria Aas
 


 

Publisert 15. feb. 2011 13:26 - Sist endret 6. mars 2011 13:30